Unintended Consequences: Drug Policies Fuel the HIV Epidemic in Russia and Ukraine

For Consideration by the UN Commission on Narcotic Drugs and National Governments

April 2003

Kasia Malinowska-Sempruch, Jeff Hoover, Anna Alexandrova

Open Society Institute, IHRD (International Harm Reduction Development)

Кася Малиновска-Семпрух

Джефф Хувер

Анна Александрова

Выступая за строгое выполнение конвенций ООН по контролю за наркотиками, Комиссия ООН по наркотическим средствам (КНС) и другие агентства ООН усугубляют эпидемию ВИЧ в Центральной и Восточной Европе и странах бывшего Советского Союза. Эта связь стала очевидной за последние 5 лет, когда в России и Украине - странах данного региона, наиболее пострадавших от эпидемии - число людей, инфицированных ВИЧ, увеличилось более чем на 500 процентов.

Стараясь соответствовать жестким конвенциям ООН, правительства этих двух стран, так же, как и другие правительства этого региона, проводят репрессивную антинаркотическую политику, направленную на достижение «общества без наркотиков». Эта политика не только нарушает основные принципы прав человека, но и приводит к катастрофическим последствиям для общественного здоровья тех наций, где основной движущей силой эпидемии является потребление инъекционных наркотиков. Россия и Украина, самые населенные страны регионы, сомнительно выделяются самыми высокими темпами роста потребления наркотиков и ВИЧ-инфекции в мире. По некоторым данным, около миллиона россиян и 400 000 украинцев живут с ВИЧ-инфекцией, и, по крайней мере, 80 процентов официально зарегистрированных случаев инфицирования в этих странах связано с употреблением инъекционных наркотиков. Эпидемии ВИЧ-инфекции такого же взрывного характера могут легко произойти и в других странах, где наблюдается рост потребления инъекционных наркотиков: Пакистан, Иран и страны Средней Азии.

Твердо придерживаясь конвенций ООН, в которых основной акцент делается на снижение спроса на наркотики, правительства России и Украины выделяют большую часть своих ресурсов на работу правоохранительных органов, в частности милиции. Такой ограниченный подход ограничивает, как с финансовой, так и с юридической точки зрения, руководителей здравоохранения в проведении эффективной политики по профилактике ВИЧ-инфекции и лечению наркотической зависимости, снижая, таким образом, возможности доступа потребителей наркотиков к информации и другим ресурсам по охране здоровья. Кроме того, совместное использование игл и шприцев и другое опасное поведение подвергают потребителей наркотиков наибольшему риску заражения ВИЧ и другими парентеральными инфекциями. Более того, они будут оставаться маргинальными группами общества, предметом повсеместной дискриминации и стигматизации, испытывать частый отказ в оказании базовой медицинской помощи и других социальных услуг. Ввиду проведения такой узкой политики и ее последствий, маловероятно, что национальные правительства смогут добиться поставленных целей эффективной политики в области ВИЧ-инфекции, по поводу которой была достигнута договоренность на Специальной Сессии Генеральной Ассамблеи ООН по ВИЧ/СПИДу.

КНС и другие агентства ООН, призванные проводить в жизнь существующие договора и конвенции, например, Управление ООН по наркотикам и преступности (UNODC), не предписывают и не рекомендуют национальным правительствам размеры выделения конкретных ресурсов или принятие стратегий по снижению потребления наркотиков. Однако их жесткая антинаркотическая позиция оказывает влияние на политику отдельных правительств. Это является особенно проблематичным для потребителей наркотиков и людей, живущих с ВИЧ, из-за устаревшего характера этих конвенций. Первая конвенция ООН по наркотикам была принята в 1961 году до начала глобальной эпидемии ВИЧ-инфекции в то время, когда социальное и медицинское понимание употребления наркотиков и наркотизации было намного более ограниченным, чем в наше время. Две другие основные конвенции являются более поздними, но и они уже устарели, поскольку большей частью основываются на предположениях, взятых из первой конвенции.

Правительства многих стран, включая Россию и Украину, не смогли разобраться в присущих этим конвенциям просчетах и продолжают непоколебимо проводить их в жизнь. Они так же, как и КНС, не могут или не хотят рассматривать негативные последствия репрессивной антинаркотической политики.

Международным и национальным политическим деятелям еще не поздно пересмотреть эти стратегии. На встрече КНС на высшем уровне в апреле 2003 года в Вене, представители ООН и министры правительств всего мира собрались, чтобы оценить достижение целей по искоренению наркотиков, принятых в 1998 году на Специальной Сессии Генеральной Ассамблеи ООН по Всемирной Проблеме Наркотиков (UNGASS), и рекомендовать дополнительные меры по их достижению. Мы призываем участников встречи не только переоценить свои задачи и методы, но и предпринять действия для обеспечения того, чтобы политика в области наркотиков перестала приносить все более убийственные и гибельные результаты.

В ходе поиска путей реформирования конвенций ООН по наркотикам и национального законодательства по наркотикам и ВИЧ, участникам встречи КНС следует рассмотреть следующие политические рекомендации:

КНС не должна больше сдерживать призывы о реструктуризации стратегий и целей с тем, чтобы в них находила отражение трудная реальность. Неспособность сделать это приведет к дальнейшему усугублению эпидемии ВИЧ-инфекции и подвергнет опасности здоровье тысяч уязвимых людей.

Три конвенции ООН формируют основу для координации международных усилий по контролю за наркотиками. Их влияние невозможно преувеличить: предполагается, что все страны, которые ратифицировали и подписали конвенции (в том числе, все страны Центральной и Восточной Европы и бывшего Советского Союза) включат эти положения в свое местное законодательство. Вне всякого сомнения, в намерения политиков ООН и руководителей национальных правительств не входило препятствовать усилиям, направленным на адекватную борьбу с эпидемиями. Однако это оказалось непредвиденным последствием в эпоху ВИЧ и СПИДа, особенно в тех странах, где употребление инъекционных наркотиков играет существенную роль в передачи ВИЧ. Большая доля вины за космические темпы роста ВИЧ лежит на существующих конвенциях по борьбе с наркотиками и на устаревших, лишенных гибкости, способах их осуществления правительствами.

Первой конвенцией была «Единая Конвенция о наркотических средствах». В центре ее внимания находится ограничение доступа к тем наркотическим средствам, которые определяются, как «опасные», и оговаривается, что те вещества, которые находятся в Перечне препаратов 1, принадлежат к наиболее ограничительной категории и могут быть использованы только для «медицинских и научных целей». Среди препаратов Перечня 1 находятся кокаин и опиаты, в том числе морфин, героин и метадон. Десять лет спустя, в 1971 году, в «Конвенции о психотропных веществах» ООН было дано более широкое определение понятия «злоупотребление наркотиками» для включения, например, метамфетаминов. Третье крупное международное соглашение о наркотиках, «Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» 1998 года, считается самым суровым из всех трех соглашений. Ссылаясь на предыдущие конвенции, она настаивает на том, чтобы каждая подписавшаяся страна «приняла такие меры, которые могут быть необходимы для установления уголовных преступлений в рамках местного законодательства при преднамеренном совершении», хранении незаконных наркотиков.

Поскольку формулировка фразы «принять такие меры, которые могут быть необходимы», является весьма расплывчатой, при разработке местного законодательства национальные правительства могут интерпретировать ее различными способами. В результате, многие правительства продемонстрировали готовность пойти наиболее легким путем, который, в большинстве случаев, включает в себя грубую репрессивную антинаркотическую политику. Такая политика потенциально вредна для всех лиц, а не только для потребителей наркотиков.

Правительства заявляют, что они вынуждены принимать эти меры для соблюдения конвенций и соответствующих резолюций UNGASS 1998 года, когда страны-участницы еще раз одобрили определения, содержащиеся в этих трех конвенциях, и договорились работать по достижению «существенных и измеримых результатов» в снижении потребления незаконных наркотиков к 2008 году (формально была поставлена задача снизить потребление наркотиков на 50 процентов). Большинство независимых наблюдателей выступило с критикой установленного срока как нереалистичного, а нереалистичные цели неизбежно ведут к таким стратегиям, которые хотя и обречены на неудачу, являются драконовскими.

Наблюдаются существенные расхождения в том, как интерпретируются конвенции и как формулируется политика. Так, например, несмотря на то, что конвенции, казалось бы, разрешают весьма незначительные исключения из Перечня препаратов 1, метадон широко используется для заместительной терапии во многих подписавших конвенцию странах как основное средство, помогающее лечению героиновой зависимости. В других государствах метадон является незаконным при любых условиях, включая заместительную терапию, и политики оправдывают эти нормативные акты положениями конвенций. Несостоятельность чаще всего высказывается при сравнении политики в отношении метадона с политикой в отношении морфина. Последний также включен в Перечень препаратов 1, однако почти во всех странах мира разрешено его использование как обезболивающего лекарства. Хотя метадон, как и морфин, показал свое «легитимное» медицинское применение, в некоторых странах его нельзя рецептурно выписывать. Единственно возможным объяснением таких расхождений, вероятнее всего, может служить только дискриминация потребителей наркотиков.

Несомненно, в конвенциях ООН и политической декларации UNGASS содержатся некоторые фразы, которые могут быть истолкованы как сострадание к потребителям наркотиков. КНС сделала еще один шаг в мае 2002 года, когда приняла резолюцию по ВИЧ-инфекции и употреблению наркотиков, которая «поощряет Стран-Участниц осуществлять и укреплять усилия для повышения осведомленности о взаимосвязанности употребления наркотиков и распространения ВИЧ, гепатита С и других парентеральных вирусов» и «поощряет [их] к дальнейшему рассмотрению потенциального воздействия на распространение [этих заболеваний] при разработке, осуществлении и оценке политики и программ, направленных на снижение спроса и поставок незаконных наркотиков…».

Резолюции и политические декларации не носят обязательного характера в международном законодательстве; и в реальных соглашениях такой четкий язык тоже отсутствует. Поэтому сами соглашения остаются не обновленными. Первые две конвенции были разработаны и приняты, когда ВИЧ еще даже не был обнаружен. Третье соглашение вступило в силу в эпоху СПИДа, но до взрывного роста потребления инъекционных наркотиков во многих частях света. К настоящему времени ни КНС, ни UNODC (ранее известный как «Офис ООН по борьбе с наркотиками и преступностью») не предложили пересмотреть и доработать ни одну из вышеназванных конвенций для лучшего отражения бесчисленного числа экономических, культурных, социальных и медицинских проблем, которые, вероятнее всего, мешают большинству стран достигнуть цели по снижению потребления. Без надлежащей ревизии юридически связанные конвенции остаются враждебными по отношению к потребителям наркотиков.

Каким образом национальные правительства приступают к «снижению спроса» на наркотики и достигают целей, сформулированных в конвенциях ООН по наркотикам? При отсутствии целенаправленного руководства, предложений или помощи со стороны работающих в области противодействия незаконного оборота наркотиков агентств ООН, наиболее поверхностным и привлекательным подходом является сломить потребителей наркотиков напрямую и попытаться лишить их возможности «создавать спрос» на наркотики. Некоторые из стран-участниц приняли законы и осуществляют политику так называемой нулевой толерантности, предполагающую суровое наказание потребителей наркотиков и служащую средством устрашения для других. Часто для выполнения квот власти организуют массивные облавы на потребителей наркотиков и иногда ограничивают (или прекращают) деятельность организаций, которые, помогаяпотребителям наркотиков, не требуют от них бросить употребление наркотиков.

Такая политика обычно находит поддержку со стороны общественности, которая в большинстве стран относится к потребителям наркотиков, в лучшем случае, как к нарушителям общественного покоя, а в худшем - как к опасным преступникам. Однако ни в одной стране суровая антинаркотическая политика не привела к снижению спроса на наркотики, и ничего не было сделано для разрешения экономических, социальных или медицинских проблем, связанных с употреблением незаконных наркотиков. Заключение в тюрьму не может быть решением проблемы, особенно если в заключении доступ к наркотикам легче, чем за стенами тюрем. (В России, например, 8 процентов заключенных, опрошенных в 2000 году организацией «Врачи без Границ», признали факт употребления инъекционных наркотиков в тюрьме. Считается, что в настоящее время этот процент значительно выше). Потребители наркотиков, которым удается избежать ареста, вынуждены еще больше уходить в подполье, и вероятность получения ими доступа к медицинским и социальным услугам, включая те, которые помогут мотивированным потребителям бросить наркотики, снижается из-за страха насилия или тюремного заключения.

Эти тенденции не предвещают ничего хорошего усилиям, направленным на снижение передачи ВИЧ-инфекции или улучшение здоровья населения в целом. Вместо этого потребители наркотиков сталкиваются с возросшей дискриминацией или с отсутствием какой-либо мотивации для защиты собственного здоровья или здоровья тех, кто находится рядом с ними. Именно в таких условиях, когда надежда на лучшее будущее и сострадание со стороны общества весьма ограничены, распространение употребления наркотиков и ВИЧ-инфекции протекает особенно быстро.

Падение России и Украины в смертельную спираль употребления наркотиков и ВИЧ-инфекции уже произошло. В обеих странах стремительный рост числа потребителей наркотиков и случаев ВИЧ-инфекции проходил с середины 1990-х в тандеме друг с другом, - это тесно связанные эпидемии-близнецы. В это же самое время, каждая страна также проводила анализ своего антинаркотического законодательства и политики, как составной части усилий по подавлению потребления наркотиков и успешного достижения целей конвенций ООН по искоренению наркотиков. Такой пересмотр считается необходимым, поскольку обеими конституциями и России, и Украины признается приоритетность международных соглашений. Министр внутренних дел России Борис Грызлов во время своего выступления на заседании Думы в октябре 2001 года сделал необыкновенно откровенный комментарий, сказав, что «полный запрет на незаконные действия, связанные с наркотиками, в Российской Федерации - это не наша личная инициатива или прихоть, а четкое выполнение требований Конвенций Организации Объединенных Наций 1961, 1971 и 1988 годов».

Несмотря на наличие некоторых заметных различий в наказаниях и в том, как, в конечном счете, выполняется законодательство, современные российский и украинский уголовные кодексы имеют много общего, ибо они разделяют наследство, доставшееся им от юридической системы Советского Союза. Некоторые из соответствующих законов и связанных с ними уголовно-правовых процедур приводятся ниже:

Эти законы и политика нередко весьма вольно интерпретируются правоохранительными органами (особенно милицией), которые используют их как лицензию на проявление агрессии, арест и сохранение административного давления на подозреваемых в употреблении наркотиков. В результате, число потребителей инъекционных наркотиков (ПИН) в тюрьмах катастрофически возросло за последние 5 лет; и это произошло не только потому, что потребителей наркотиков стало в принципе больше, но и потому, что у них выше вероятность оказаться в заключении. Печально известные, вселяющие ужас условия содержания в российских переполненных тюрьмах продолжают ухудшаться, создавая дополнительные риски для здоровья среди заключенных потребителей наркотиков. Только немногие из них имеют доступ даже к самой элементарной медицинской помощи, не говоря уже об услугах снижения вреда таких, как раздача презервативов и чистых шприцев, при том что ВИЧ и туберкулез в некоторых тюрьмах просто свирепствуют. Официальные правительственные цифры указывают на то, что в настоящее время в российских тюрьмах более 36000 заключенных являются ВИЧ инфицированными, на самом деле же эта цифра, скорее всего, выше в 10 раз. Предполагается, что около 10 процентов от одного миллиона заключенных пенитенциарной системы России больны туберкулезом, и у трети из них штамм множественной лекарственной резистентности. Все чаще тюремное заключение для многих ПИН означает смертный приговор.

Такая ужасающая статистика объясняет, почему перспектива тюремного заключения вселяет в ПИН ужас. Проводимая и в России, и в Украине политика в отношении потребностей, связанных со здоровьем тех, кому удается избежать заключения, в лучшем случае, неоднородна. Положительной стороной в обеих странах является то, что покупка и хранение игл и шприцев являются законными; так, украинский закон «О профилактике ВИЧ/СПИДа» фактически гарантирует доступ к стерильному инъекционному инструментарию, и его можно купить в большей части аптек. Более всесторонние услуги по снижению вреда обычно предоставляются в проектах по обмену шприцев, которые реализуются местными неправительственными организациями (НПО) и некоторыми правительственными учреждениями, обычно при поддержке международных НПО и благотворительных агентств из Западной Европы. Численность таких проектов ограничена, причем расши